内容摘要：2010年以来，随着中央政策的扶持、19个省市的对口支援，加上新疆独特的地理优势和丰富的自然资源，新疆的经济步入了跨越式发展的轨道。在此过程中，新疆需要将市场经济规律与本地区的实际情况相结合，作好各项市场运行制度的贯彻实施工作，破产制度就是其中之一。
在新疆未来经济发展中，破产制度将在规范企业退出、挽救仍具发展前景的企业、维护社会信用制度、保障社会资源有效利用等方面发挥其特有的功能和作用，所以，进一步推动破产制度在新疆地区的实施是非常必要和迫切的。破产制度在新疆地区实施的二十多年实践表明，破产制度的贯彻实施在促进新疆地区国有企业改革顺利完成，维护新疆地区产业结构布局，保证新疆优势特色产业的发展等方面发挥了重要作用。但是，在破产制度的实施过程中，还存在着破产案件受理数量不多、地区分布不均、与企业总量不匹配，破产制度挽救企业的功能未被充分认识和有效发挥，破产案件处理周期长、效率低，缺乏符合本地区特点的运行机制及人才队伍等问题。造成这些问题的原因是有关各方思想观念落后，破产运行组织体系不健全，制度间相互脱节、不衔接，运行机制中存在着各种影响破产制度有效运行的因素。
在新疆未来经济发展中，应通过宣传、建立信息平台等方式解决观念中存在的问题；通过理顺政府、法院、管理人的关系，建立健全组织机构等方式解决组织体系中存在的问题；通过取消人为设置的受理条件，确定合理的考核机制，充分发挥管理人机构专业作用等方式解决运行机制中存在的问题。只有通过解决破产制度实施中存在的问题，才能进一步发挥破产制度的功能和作用，为新疆经济实现跨越式发展服务。
关键词：破产制度、新疆、问题、对策
一、破产制度
（一）破产的含义
破产在经济上和法律上有不同的含义。《经济大辞海》对破产所下的定义是 “债务人的全部财产不能清偿到期债务。通常称为债务人资不抵债”①。《财经大辞典》对破产所下的定义是“债务人（包括自然人和法人）的全部财产不足以清偿到期债务的一种法律事实。即债务人处于“资不抵债“的困境。”②所以，经济上的破产反映的是一种客观经济现象，主要是指债务人处于全部财产不能清偿到期债务这样一种状态。
法律上的破产则是人们为解决债务人出现资不抵债、不能清偿到期债务这一经济现象时而设立的主观法律制度，它是以破产立法的存在为前提的。《法学辞源》对破产所作的解释是“破产，法律程序之一。即债务人不能清偿到期债务，又不能与债务人达成和解协议时，债务人或债权人向法院提出申请。法院据此通过优先顺序或优先请求将债务人的全部财产按一定比例分配给债权人，其不足部分不再偿付。”③
从上述破产在经济和法律上不同的含义可以看出，经济上的破产和法律上的破产是相互独立但又相互联系的两个概念。经济上的破产是指资不抵债、债务人不能清偿到期债务这样一种客观现象，而法律上的破产是为解决经济上破产、维护正常社会经济秩序而设立的法律程序制度。在破产法存在的情况下，并非凡经济上破产的债务人在法律上也自动破产，破产程序仍需经过当事人申请、法院依法作出裁定，方才正式启动。经济上破产是债务人进入法律破产程序的前提之一，债务人只有达到经济上破产的条件，并且符合法律规定的管辖、申请、受理等条件，方可进入破产程序。
（二）破产制度的概念
制度是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内调节人与人之间社会关系的习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和。它由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。经济领域的破产是指一种客观现象，并不具备制度所应有的基本因素和内容，而法律上的破产形成了以破产法为主体，国家政府部门相关规定、最高审判机关所作司法解释以及社会约定俗成的惯例为配套的一系列具有约束力的法律、法规、规章，所以，破产制度是指在法律上的破产所形成的一系列制度。
破产制度，亦可称破产法律制度，是指债务人在经济上发生困难，无法以其清偿能力对全部债权人债权进行清偿的情况下，为解决这种困难状况，通过法律途径强制将债务人的全部财产通过一定法律程序变价及公平分配，以使全部债权人满足其债权为目的法律制度。破产法是破产制度的法律表现形式，是法院处理破产案件以及破产关系人行使权利的客观标准。4
二、新疆地区推进破产制度实施的紧迫性
破产制度是资源整合的重要手段之一，旨在阻止损失扩大、维护相关利益人的权益、通过破产形成退出机制以实现资源优化配置目标。
破产制度是经济发展到一定阶段的产物，伴随经济规模扩大，经济主体间的利益往来、债权债务关系等日益广泛，权益纠葛及不确定性使风险集聚。客观上需要破产制度防止损失的扩大漫延，以提高资源的配置效率。
新疆经济社会发展面临新的机遇期，国务院《全国主体功能区规划》将新疆定位为“中国向西开放的窗口”、“国际资源能源大通道”、“西部物流中心”等，将推升新疆经济迈上一个新台阶。在此轮经济增长中，进一步完善破产制度在新疆的实施，将减少经济运行的摩擦和障碍、推动新疆经济的良性发展。
（一）新疆经济发展态势
新疆作为中国最重要的能源储备区和接续区，为整个国家的经济发展做出了重大贡献。虽然在2008年遭受国际金融危机和乌鲁木齐“7.5”事件双重冲击，新疆遭遇了新世纪以来经济发展最为困难的一年，外贸、旅游等行业受到较大影响。但新疆未来经济发展的潜力和空间巨大。
2010年3月29日至30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，会议内容是学习贯彻中央关于组织开展新一轮对口支援新疆工作的重要决策，对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。2010年5月17日至19日，中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。会议提出，到2015年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入和人均基本公共服务能力达到西部地区平均水平，至2020年确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。2010年5月26日召开的新疆自治区党委七届九次全委（扩大）会议再次重申和明确了中央新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出的战略部署。
为贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，国家有关部委也出台了相应的扶持政策，如：国家知识产权局发布了《六方面支持新疆经济社会和谐发展》，国土资源部出台了《八项措施支持新疆经济社会长远发展》，国家工商行政管理总局发布了《关于支持服务新疆跨越式发展和长治久安的若干意见》。
《全国主体功能区规划》对新疆的战略定位、中央“新疆工作座谈会”精神及政策的扶持、19个省市的对口支援措施、加上新疆独特的地理优势和丰富的自然资源条件，为新疆经济实现跨越式发展提供了坚实的基础。新疆未来经济发展的态势良好。
但是，在新疆经济快速发展过程中，经济主体间的矛盾与摩擦也相应增加。要保持新疆经济健康、持续、高效发展，还需要进一步完善与市场经济相配套的、与新疆特定区情相结合的法律制度。破产制度就是其中重要的组成部分。
（二）推进破产制度在新疆地区实施的重要性
破产制度是有关市场退出的法律制度，它是市场经济制度的重要组成部分，在新疆未来经济发展中，破产制度将发挥其特有的功能和作用：
1、通过规范企业退出市场机制，完善优胜劣汰的竞争机制。根据新疆工商业联合会《新疆维吾尔自治区中小企业调研报告》，“截止2010年底，占全疆中小企业总数99.8%以上的私营企业有99135户，同比增长5.1%，新增16224户，新生率为16.4%；注册资本2415.5265亿元，同比增长33.2%，户均注册资本243.66万元。”在新疆跨越式发展过程中，在企业数量快速增长的同时，一批产能落后、污染环境、效率低下的企业将不可避免地被市场淘汰。对于这些企业，破产制度提供了完善的申请、受理、清算等法律程序，得以使这些企业合法、有序地退出市场，以保证市场经济健康、持续发展。
2、挽救仍具发展前景的企业，促进经济良性发展。全球经济一体化使企业面临越来越多的不确定风险，一些具有良好发展前景的企业难免会遇到短时的融资困难、偿付不能等问题，除政府扶持、企业自救外，破产制度中的重整和和解为尚有挽救希望的危困企业提供了避免破产清算死亡、获得再生的机会。通过延期偿付、减免债务、股权调整等方式，破产制度使债权人、出资人、职工、关联企业等各方主体实现共赢，有利于社会资源的充分利用，减少了企业破产给社会带来的不利影响，促进经济良性发展。
3、维护社会稳定，保障各方当事人合法权益。新疆特殊的地理位置及民族分布，使社会稳定成为头等大事。而破产企业是众多矛盾的交汇点，涉及众多利益相关者，极易引发群体事件，破坏社会和谐。破产企业利益相关者包括债权人、普通员工、管理人员、政府机构、财产权利人、消费者、股东或出资人、供销商、社区居民、人民法院、破产管理人等，涉及债权债务、劳动就业、政府管理等方方面面的关系。破产制度通过概括的法律程序，将诸多利益相关者的全部问题在统一的程序里一并解决，对各种诉求均设有相应的救济途径，使利益相关者的合法权益均有法律保障。
4、维护社会信用制度，建立良好的经济发展环境。诚信制度是现代市场经济发展最重要的软环境，市场经济愈发达愈要求诚实守信。而一些生产经营者为逃避债务，往往通过抽逃资金、无偿交易、转移隐匿财产等欺诈手段，掏空企业，然后借破产之名行脱壳逃债之实，极大地损害了相关方的利益，破坏了诚实信用的社会准则。破产制度通过赋予管理人以撤销权、否认权以及完善的法律责任追究制度，不但使不法者借破产逃废债务的目的落空，而且通过剥夺其市场主体资格、追究法律责任等严厉手段，达到严肃惩戒不法者、树立法律权威、净化市场环境的目的。
5、保障社会资源有效利用。任何企业的成立，在宣告着一个法律主体诞生的同时，也标志着一个新的社会资源占有者的产生。企业一旦因经营困难停产、歇业，而又不及时进行破产清算，它所占用的土地、房屋、设备等社会资源就会处于闲置状态，时间过长，不仅这些资产价值会急剧贬值，而且会带来巨大的资源浪费。对于新疆这样一个严重缺乏土地、水、森林、草地、劳动力等资源的地区来说，通过破产制度对破产企业依法进行清算，可以使市场尽快对破产企业占用的社会资源重新进行配置，使其发挥应有的经济效益、社会效益，它将对优化新疆地区资源配置、调整新疆地区产业结构起到非常积极的作用。
（三）在新疆地区进一步推动破产制度实施的必要性和迫切性
我国实行的是具有中国特色的社会主义市场经济体制，经济运行法制化是其基本特征之一。完整的市场经济法律体系包括市场准入、市场交易和市场退出法律，破产制度是市场退出法律制度的重要内容。破产制度之所以重要，是因为它是市场经济运行的最后一道关口，破产制度一旦失守，将会使得众多债权人疯狂无序地通过各种手段执行资不抵债的债务人财产，严重影响社会秩序；将使得大量的市场主体不清理资产、不清偿债务就随意退出市场，损害诚实守信的社会准则；将使得暂时陷入困境的企业难以通过和解、重整等程序进行自救，从而不得不退出市场，影响经济良性发展。
多年来新疆经济发展的滞后，使人们更多的关注市场准入和市场交易规则的建立和完善，对于破产制度这一退出机制在经济发展中的作用和意义很容易被忽视和淡忘。新疆经济要实现跨越式发展，建立和完善市场运行的各项制度是保障之一。对于新疆经济发展中可能遇到的问题，不能头痛医头、脚痛医脚，等出现了问题再解决。破产制度是市场经济体系的重要内容，其在市场经济中的重要功能和作用已经为实践所证实，新疆地区在迎来跨越式发展的大好时机时，对于破产这一市场退出制度，应该未雨绸缪，根据我国法律法规，借鉴国内省区的先进作法，结合本地区实际情况，制订切实可行的实施方案，有效推动破产制度在新疆地区的进一步贯彻实施，为新疆经济实现跨越式发展服务。另外，任何制度的贯彻实施不是一朝一夕能完成的，它需要为社会大众所了解和熟知，需要专业人员推动和运用，需要产生积极效果为社会各界所接受，是一个较长期的过程。所以，在新疆地区迎来跨越式发展的良好开局时，推动破产制度的实施更应时不我待，从现在做起。
三、破产制度在新疆地区的实施情况
（一）破产制度在新疆地区的实施概况
我国1986年12月2日颁布《中华人民共和国企业破产法（试行）》，于1988年11月1日正式实施；2006年8月27日十届全国人大常委会通过《中华人民共和企业破产法》，于2007年6月1日起施行，《中华人民共和国企业破产法（试行）》同时废止。根据我国破产法的立法过程，破产制度在新疆地区的实施分为两个阶段。
1、1988年11月1日至2007年5月31日期间
这一时期，我国立法规定不同性质的企业破产适用不同的法律，全民所有制企业破产的，适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，集体企业、联营企业、私人企业以及“三资”企业破产的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》中的企业法人破产还债程序。因我国长期实行计划经济，国有企业一直在市场中占主导地位，加上国有企业改革不断深入，所以进行破产清算的主要是国有企业，新疆也不例外。
乌鲁木齐作为新疆首府，是新疆的经济、政治、文化中心，在破产制度的贯彻和实施方面，乌鲁木齐在新疆地区一直走在前列，也是新疆地区实施破产制度的缩影。自1993年5月乌鲁木齐市两级法院开始受理破产案件后，新疆各地法院也陆续开始受理破产案件。1995年至2007年，新疆地区共受理破产案件949起，立案总数在全国各省区中排名第19位。
为规范和指导破产清算及审判工作，乌鲁木齐市中级人民法院依据破产法律、政策规定，结合审判实践，先后制订了《审理国有企业破产案件规范化操作意见》、《破产清算操作规程》，汇总了《破产企业职工安置有关规定》，拟制了《企业法人申请破产应提交材料目录》、《破产清算卷宗目录》、《破产审判卷宗目录》和破产企业前期准备工作及破产审理、清算等必需的文书及表格式样等共五十余种，使破产案件审理进一步规范化。
2、2007年6月1日至今
2007年6月1日新《企业破产法》正式实施，新《企业破产法》在清理债务方式、管理人制度、债权人会议制度等方面均与旧法有明显不同。同新《企业破产法》同时施行的还有最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。
根据最高人民法院的规定，新疆高级人民法院成立了破产案件管理人名册评审委员会，对全疆上报的从事破产清算服务的中介机构进行评审。2007年8月28日新疆维吾尔自治区高级人民法院在《人民法院报》上公告了新疆地区审理企业破产案件管理人名册首批入选机构名单，入选的中介机构共71家，其中律师事务所42家、会计师事务所27家、清算事务所2家。由于新疆特殊的建制体系，形成了地方和兵团平行的法院审判体系，2009年8月27日，新疆高级人民法院生产建设兵团分院在《新疆日报》上公告了兵团分院《审理企业破产案件指定管理人名册》，入选的中介机构共48家，包括律师事务所32家、会计师事务所15家、清算公司1家。
由于国有企业破产清算工作基本结束，对其他市场主体的破产清算尚处于摸索阶段，加之与新《企业破产法》配套的司法解释未能出台，故新疆地区在2007年以后破产案件受理的数量未升反降。2008年受理破产案件31件、2009年27件、2010年24件，与2007年以前相比，特别是1998年至2004年期间相比，有大幅度下降。
为规范监督管理人正确履行职责，充分发挥管理人在企业破产案件中的作用，乌鲁木齐市中级人民法院下发乌中法发【2011】21号《破产案件管理人考评规则》，对管理人工作的考评机构、考评范围及标准、考评方式、管理人执业资格和等级的管理、管理人报酬的确定作了明确规定。同时，乌鲁木齐市中级人民法院制订《管理人职责履行考评细则》，对管理人职责履行作了更加详尽的规定。
（二）破产制度在新疆地区实施所产生的重大意义
十九年的实践证明，贯彻实施破产制度在完善新疆市场运行机制、促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展以及培养本地破产清算专业队伍等方面起到了重要作用。
1、在促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展方面所产生的作用
（1）有力促进了新疆地区国有企业改革顺利完成。长期以来，新疆国有企业在促进地区经济发展方面作出了重要贡献，但一些国有企业背负着沉重的社会负担和多年累积的大量债务，并且其生产经营模式已不能适应市场化的发展，企业前景渺茫，生存面临困境，这些企业成为新疆地区国有企业改革的难点。优胜劣汰的竞争机制，是国有企业改革的指导方针，破产制度中的破产清算程序，使新疆地区诸如新疆纺织工业（集团）公司、新疆第一汽车运输公司、乌鲁木齐红山商场、新疆轻工业供销总公司等一大批企业规模大、职工人数多、社会包袱重、历史负担沉、不能适应现代市场经济发展的国有企业通过破产清算方式，最终有序地退出了市场，保障了新疆地区国有企业改革的顺利完成。
（2）维护了地区产业结构布局，保证了新疆优势特色产业持续、健康发展。新疆拥有丰富的自然资源，在石油、石化、化工、轻工、纺织、有色等方面形成了新疆优势特色产业，这些优势特色产业是新疆经济发展的基础和保障，其能否持续、健康发展，直接关系到新疆地区的经济能否持续、健康发展。新疆绿洲长绒棉纺织有限公司、新疆锂盐厂曾是新疆长绒棉纺织、锂盐生产的优势特色企业，其中新疆锂盐厂被誉为“中国锂盐工业”的摇篮，是我国锂化学品和金属锂的生产基地与出口基地，也是亚洲最大的锂化学品和金属锂生产经营企业。两家企业先后因资本结构不合理、负债沉重、经营机制僵化等问题陷入破产境地，因其负债巨大、涉及职工众多等原因，难以通过行政扶持、市场招商方式进行挽救，而这些企业一旦被放任退出市场，其产品优势、技术优势、市场优势将荡然无存，势必对新疆的产业结构形成冲击。在破产清算过程中，通过以保留现有产业、收购方须为同行业企业等作为破产财产收购的前提条件，两家企业所涉及的优势产业得以保留并形成长足发展。香港溢达有限责任公司收购新疆绿洲长绒棉纺织有限公司的资产后，组建了新疆溢达纺织有限公司，此后，该公司通过引进科学的管理理念、先进的生产技术，不但使新疆长绒棉产业起死回生，而且在新疆地区不断扩大生产规模，不断进行新疆地区优势资源―长绒棉资源向产品资源进而向优势经济资源的转换，在新疆棉纺行业树立龙头地位。新疆昊鑫锂盐开发有限公司收购新疆锂盐厂资产后，以新的市场定位、新的战略模式、新的发展理念，快速整合了以原新疆锂盐厂为主体的新疆锂盐资源，形成了年产7000吨基础锂盐、400吨金属锂、1000吨锂盐深加工生产销售能力，实现了新疆锂盐工业做优、做强、做大的产业目标。
（3）使闲置、浪费的经济资源得以重新配置使用，提高经济效益。资源配置合理与否，直接关系到经济效益的高低，对地区经济发展的成败有着极其重要的影响。企业是占用资源的重要主体，如果企业无法开展正常生产经营活动，又不及时进行破产清算，这些企业占用的各种资源就会处于闲置状态，导致经济效益低下。新疆地区的国土总面积虽然有166.49万平方公里，位居全国第一，但沙漠、砾漠、戈壁、盐漠、裸岩等目前尚不能利用或难以利用的土地面积很大，约占全疆土地总面积的48.24％，所以新疆实际属于土地资源匮乏的地区。新疆第一汽车运输公司、新疆新通集团公司、新疆第九运输公司是新疆交通厅下属企业，三家运输企业地处市区，共占地约2200亩，因其社会负担过重，运价倒挂，经营管理不善，市场竞争力下降等原因，造成连续巨额亏损，使企业陷入破产境地。长期以来，三家企业占用的大量土地闲置，造成资源浪费。在破产清算过程中，政府通过挂牌出让方式，将三家企业的土地转让给具有较强规模和实力的企业，进行商用地开发，保证了城市整体规划，盘活了大量闲置资产，提高了资源利用率和经济效益。
2、在培养专业清算队伍、完善破产清算规章制度方面所起的作用
（1）形成了专业的审判队伍和完善的操作规程，为破产制度的实施提供了组织保障和制度保障。人民法院作为贯彻实施破产制度的主导力量，专业、高效的审判队伍建设是必不可少的。自1993年以来的近二十年间，新疆地区形成了以乌鲁木齐中级人民法院为核心的破产清算审判队伍。早在1993年受理第一起破产案件起，乌鲁木齐市中级人民法院就指定专门审判庭、固定的审判员负责破产案件的审理，并通过举办学习班、考察学习、召开研讨会等多种形式不断加强和规范破产审判工作。2003年，乌鲁木齐市中级人民法院设立民事审判三庭，将破产清算作为该庭的三项审判职能之一。乌鲁木齐中级人民法院编纂、制订的《破产清算操作规程》、《审理国有企业破产案件规范化操作意见》以及五十余种破产审判、清算等必需的文书及表格，对指导全疆法院及破产清算中介机构更加规范、高效地做好破产清算工作起到了很大的促进作用。
（2）专业化的破产清算中介服务机构不断涌现，保证了破产清算工作的开展。在破产清算案件中，大量的具体工作是由清算组或管理人这样的中介机构来完成的，所以，破产清算中介机构事关破产清算案件处理的效果和效率。自1993年受理破产案件以来，新疆地区已逐渐形成了以律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所“三位一体”的破产清算中介服务机构，在其中，一些中介机构长期以来拥有稳定的队伍并不断进行专业化建设，在破产清算服务方面取得了很大的专业优势。2011年9月21日乌鲁木齐市中级人民法院发布的《破产案件管理人考评规则》确定两家律师事务所、一家会计师事务所、一家清算公司为A组管理人，承办较为重大的破产清算案件；确定四家律师事务所、一家会计师事务所为B组管理人，承办一般性的破产清算案件。这一规定，标志着乌鲁木齐地区成熟而稳定的破产清算中介服务机构已得到了人民法院及社会的认可。
3、在其他方面所产生的作用
（1）使社会公众了解到破产制度实施的意义和作用，为推动新疆地区破产制度的进一步贯彻实施奠定了基础。破产制度在我国仅实施了25年，在新疆时间则更短，破产制度对新疆的社会公众来说，可以说是新生事物。社会公众对破产制度的了解有一个从无到有、由浅入深的过程。新疆地区一千多起破产案件的处理，涉及政府人员、债权人、职工等方方面面的利益相关者应以数十万计，相对于新疆两千多万总人口来说，占很大的比重。这对于推动新疆公众了解知悉破产制度，保障破产制度的贯彻实施无疑起到了很大的促进作用。
（2）使大量劳动力平稳分流，维护了地区稳定。破产企业特别是国有企业，动辄涉及数百、数千职工，职工一旦失去工作岗位、流向社会，极易产生不稳定因素，而对于新疆这样一个特殊地区来说，稳定压倒一切。在新疆地区国有企业破产过程中，政府通过几项措施保障了职工的基本生活和就业，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定：第一、提供一至六个月的生活费，保障职工重新就业前的基本生活；第二、失业保障机制为职工提供了长期的失业救济金；第三、以接收企业职工作为收购破产企业的前提条件，安排职工重新就业；第四，为职工自谋职业提供政策及税收方面的优惠。 |
